编者：
产业基金并不是个法律概念,产业基金是在实践中约定俗成的一大类的股权投资的综合概念，其中包括政府产业基金、（上市公司）产业并购基金、PPP投资基金、Pre-IPO投资基金、某个产业的创投基金。在实操过程中，产业基金有时是为了解决企业的融资需求，有时是为了实现并购重组的目标，有时是为了在某产业进行VC投资或PE投资，在概念上内涵和外延的不清晰很容易导致产业基金在实践中的各行其是和相关监管的模糊。目前，政府产业基金已成为产业基金中较主要的募集资金来源，因此我们掌握政府产业基金的运作模式及常见风险尤显重要。
产业基金的概念
1、《私募投资基金监管管理暂行办法》:私募投资基金是指在中华人民共和国境内，以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金。
2、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
3、《政府投资基金暂行管理办法》由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
产业基金的法律形式
主要包括公司型、契约型、有限合伙型，在实践中普遍采用有限合伙制的组织形式。由于合伙企业具有操作灵活和税收优惠的优势，成为基金普遍采用的组织形式。基金管理机构作为普通合伙人（GP），负责基金的日常管理和运作，承担无限连带责任。投资人作为有限合伙人（LP），享受合伙收益，对合伙企业的债务以出资额为限承担有限责任。
有限合伙基金的优势：
1、风险隔离
2、杠杆效应
3、灵活分配
4、税收穿透
5、灵活转让
6、可设计控制权产业基金的成立与备案
在签署了产业基金的法律协议且完成募集后，须进行工商注册登记（基金管理人及基金）和基金业协会备案。
《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会）
第七条【管理人登记】各类私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，向基金业协会申请登记……
第八条【基金备案】各类私募基金募集完毕，私募基金管理人应当根据基金业协会的规定 ，办理基金备案手续……
第三十八条【法律责任】私募基金管理人 、私募基金托管人 、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员违反
本办法第七条 、第八条 、第十一条 、第十四条至第十七条 、第二十四条至第二十六条规定的 ，以及有本办法第二十
三条第一项至第七项和第九项所列行为之一的， 责令改正， 给予警告并处三万元以下罚款 ；对直接负责的主管人员和
其他直接责任人员 ，给予警告并处三万元以下罚款 ； 有本办法第二十三条第八项行为的，按照《证券法 》和 《期货交易管理条例》 的有关规定处罚 构成犯罪的 ，依法移交司法机关追究刑事责任。
《私募投资基金管理人登记和基金备案办法》（中基协）
第十一条【备案时间要求】 私募基金管理人应当在私募基金募集完毕后20个工作日内，通过私募基金登记备案
系统进行备案，并根据私募基金的主要投资方向注明基金类别，如实填报基金名称、资本规模、投资者、基金合同(基金公司章程或者合伙协议，以下统称基金合同)等基本信息。
证监会对未备案基金的态度：
2014年8月，中国证监会颁布《私募投资基金监督管理暂行办法》，要求各类私募基金募集完毕后，私募基金管理人应 当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续。
2015年1月，中国证监会发布《证监会发行监管问答——关于与发行监管工作相关的私募投资基金备案问题的解答》， 明确了私募投资基金参与证券投资的方式，要求在发行工作中对私募投资基金备案情况进行核查。【发行，含IPO、定向增发等】
2015年3月，中国证监会发布《证监会关于与并购重组行政许可审核相关的私募投资基金备案的问题与解答》，要求私 募投资基金参与上市公司并购重组需按规定履行备案程序。【并购重组】
根据上述文件，证监会的态度亦是十分清晰的，即充分尊重《证券投资基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》 及《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》等相关法律法规和自律规则对私募投资基金备案的相关规定， 私募基金未完成备案将无法参与证券投资以及上市公司的并购重组。
产业基金的界定
产业基金需要满足以下几个要件：
1、以非公开方式募集资金（公募VS私募）
2、基金出资份额由基金管理人管理（委托代理关系）
3、投资于企业股权（以非上市企业的股权为主，也包括上市公司股权收购如PIPE，但不包括二级市场的证券投资）
实践上的分类：
产业基金由于其投资方式和退出方式的灵活性，往往赋予不同内涵，这造成了公众、上市公司、私募基金、监管机构等对产业基金往往有不同的理解，我们根据实践中产业基金的主要功能和募投管退的特点，将产业基金细化为：
1、政府产业基金（以政府与企业合作为目的设立的基金，包括政府引导基金或母基金、PPP基金等与政府相关的基金）
2、（上市公司）产业并购基金（以上市公司的产业并购重组及相关融资为主要目的而设立的基金）
3、（上市公司）股权投资基金（以上市公司进行财务性投资和战略性投资为主要目的而设立的基金）
从企业的成长阶段与基金投资策略来看，私募股权基金（广义）可分为：创投基金VC（含天使）、 成长基金GC、Pre-IPO基金、并购基金、PIPE基金等。
VC基金及模式：
VC模式：是专业从事投资早期创业企业的股权投资，以通过被投资企业的成长而带来股权价值的增值，并通过IPO、并购等方式实现投资收益的基金管理人。
2、CVC模式：具有明确主业的非金融大企业为实现其战略目标，对内外部具有战略相关性的创业项目进行投资的行为。CVC模式是大企业参与投资的一般模式，具有 广泛的普适意义。
3、PE基金及模式：
阶段性控股模式：并购基金的传统模式，以凯雷、黑石、KKR为代表。即瞄准优质资产，借助标的资产的战略调整/财务危机/股东矛盾或明确退出计划/股权极度分散/管理层道德风险与逆选择等时机，以杠杆收购的方式实现对资产的控股。在完成收购后，通过管理改进、战略调整、财务优化等多种方式实现公司业绩提升，从而以重新IPO或再次股权转让的方式实现投资收益。
产业基金的作用
1、国家政策的角度，是重要的金融工具
1）供给侧改革与产业结构优化调整：
2）金融行业去杠杆、以银行为主的间接融资体系的债务风险：
3）“双创”与战略新兴产业发展；
4）地方债务清理、引入市场化投资主体：
5）在关键资源、核心技术、重要市场的“引进来”与“走出去”
2、金融机构的角度，是业务转型的重要方向
1）清理资金在金融体系“空转”、严控“脱实就虚”
2）地方债务、地产风险过度堆积带来的金融系统性风险
3）国家倡导的对新兴产业融资支持、对中小企业的融资支持
4）提升金融机构主动性管理的资产管理能力
3、上市公司的角度，是企业成长模式创新的重要平台
1）利用产业基金整合产业内的优秀人才、核心资源和资本；
2）通过产业基金进行战略投资、并购重组，实现业务布局与价值链扩张；
3）通过产业基金实现投资风险的隔离，与发起方主体（上市公司）建立防火墙；
4）通过产业基金提升、放大公司融资能力：股权资本、夹层资本、债权资本的结构化设计；
5）通过产业基金吸引政府、产业合作伙伴、金融机构的资源导入与紧密合作；
6）通过产业基金与上市公司实现可持续的市值管理良性发展；
7）通过产业基金实现企业家的角色转型及提升：向投资控股方向发展；
产业基金的模式设计
如果确定成立基金是基于战略需要，是上市公司发起？大股东发起？还是与第三方合作基金管理人共同发起？
（1）上市公司发起模式：由上市公司出资或增信，减轻大股东压力；有利于募资；上市公司可作为项目退出通道；有利于市值管理和资本运作。但在信息披露、快速决策、基金出表、风险隔离等方面存在挑战。
（2）大股东（集团）发起模式：在信息批露和决策效率上具有灵活性，可作为上市公司之外的资本运作平台，有利于加强大股东与上市公司协同。需要关注实际控制人、一致行动、关联交易、同业竞争等合规性问题。
（3）第三方合作发起模式：有利于在上市公司或大股东欠缺基金管理经验时，利用合作伙伴的品牌、募集资金渠道、专业投资能力等弥补短板，但合作双方的信任、利益分享机制、风险控制体系等是挑战。
产业基金包括基金管理机构和基金等双层结构
概念：
• 基金管理机构 - 负责基金的日常管理和运作，凭借专业的知识与经验，运用所
管理基金的资产，根据法律、法规及基金的章程、合伙人协议或契约的规定，按 照科学的投资方法进行投资决策，谋求所管理的基金资产不断增值，并使基金持 有人获取尽可能多收益的机构。
• 产业基金 - 主要采用非公开的方式向特定投资人募集资金，用于投资或收购具
有前景的特定行业中具有核心能力和发展潜力的企业，并参与到被投资企业的经 营管理活动中，经过一段时间的培育，待所投资企业发育成熟后再通过股权转让 实现资本增值的投资机构。
Ø基金管理机构为基金的管理人，负责基金的募集、项目投资、投后管理、项目退 出等基金的日常管理和运作。
Ø基金向基金管理机构定期支付管理费用（通常为基金总认缴出资额的2%/年）和业绩提成（通常为20% ，还可根据具体情况进行更复杂的结构设计）。
政府产业基金运作
界定：
根据财政部、发改委等相关政府部门文件，政府产业基金的界定需要满足以下三个条件：
一、出资主体：出资主体含各级政府及所属部门、直属机构，资金来源包括政府出资、财政性预算资金、 出资方式包括直接出资和委托出资等。
二、投资方向：投向股权投资和创业投资，非公开交易的股权。
三、基金目标：引导社会各类资本支持相关产业和领域发展
根据2017年4月10日国家发改委发布的《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》，正式推出全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，对政府出资产业投资基金的登记主体、登记信息、登记流 程等做出具体规定，因此，政府产业基金需要在发改委系统和基金业协会进行双重备案登记。
领域；
（1）不得在同一行业或领域重复设立基金
（2）支持设立政府投资基金的领域
• 支持创新创业发改委：
• 非基本公共服务领域
• 支持中小企业发展 基础设施领域、住房保障领域 • 支持产业转型升级和发展 生态环境领域、区域发展领域 • 支持基础设施和公共服务领域 创业创新领域
战略性新兴产业和先进制造业领域
募集：社会出资部分为私募；且为合格机构投资者（发改委）
托管：强制托管且托管人限于在中国境内设立的商业银行
登记管理：基金募集完毕后二十个工作日内、材料完备性和政策符合性审查（发改委）
运作原则
财政部：政府引导、市场运作，科学决策、防范风险
政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。
发改委：政府出资产业投资基金由基金管理人管理基金资产，由基金托管人托管基金资产。
政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。
投资方向
（一）未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；
（二）参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；
（三）经基金合同约定的符合国家产业政策的其他投资形式。
基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流 动性较好的固定收益类资产。
政府出资产业投资基金的投资方向，应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏 观管理政策，能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应，有效提高政府资金使用效率。
投资方式：FOF/直接股权/融资担保
国家发展改革委政府出资产业投资基金管理暂行办法第七条规定，政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多 种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。
投资比例
（一）投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%；
（二）政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。
禁止行为
（一）从事融资担保（发改委：为被投资企业提供担保）以外的担保、抵押、委托贷款等业务；名股实债等变相 增加政府债务的行为（发改委）；
（二）投资二级市场股票（公开交易类股票投资，以并购重组为目的的除外）、房地产、证券投资基金、 评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划；直接或间接从事期货等衍生品交易（发改委）；
（三）向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；
（四）吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；
（五）进行承担无限连带责任的对外投资；
（六）发行信托或集合理财产品募集资金；
（七）其他国家法律法规禁止从事的业务。
让利与结构化设计
发改委：政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、 引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。
政府出资产业投资基金应在章程、委托管理协议等法律文件中，明确基金的分配方式、业绩报酬、管理费用和托管费用标准。
财政部
《政府投资基金暂行管理办法》
投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等， 除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同承担， 政府应以出资额为限承担有限责任。
为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。
《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》
合理确定财政出资让利措施。财政资金注资设立政府投资基金支持产业发展，着眼政策目标，坚持风险共担、收益共享。财政出资原则
上与社会出资同股同权。对于“市场失灵”突出的领域，设立基金可以采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施，但必须控制财政风 险，并确保市场机制充分发挥作用。
基金的退出
延长期限：应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。清算：政府投资基金终止后，应当在出资人监督下组织清算股权回购、适时退出：一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。n单方提前退出：有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：
（一）投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；
（二）政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；
（三）基金投资领域和方向不符合政策目标的；
（四）基金未按章程约定投资的；
（五）其他不符合章程约定情形的。
评估与进场交易：政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估 机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。
监督管理
事中事后管理：国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投 资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。
基金/基金管理人绩效评价体系
金融机构可以根据基金评分结果对基金给予差异化的信贷政策，各级政府部门可根据基金管理人评分结果选择基金管理人。
行业信用体系建设（基金、基金管理人、从业人员），纳入全国信用信息共享平台、“信用中国”网站设立政府出资产业投资基金行业信用建设专栏；
各部门联合惩戒，措施包括市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。
政府出资产业投资基金信用信息登记系统
对未登记的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，发展改革部门应当督促其在二十个工作日内申请办理登记。逾期未登记的，将其 作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”，并以适当方式予以公告。
现场和非现场“双随机”抽查方式
对未按本办法规范运作的政府出资产业投资基金及其基金管理机构、托管机构，发展改革部门可以会同有关部门出具监管建议函， 视情节轻重对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施，并适当予以公告。
产业基金案例
重庆渝富基金
第一步 ：京东方的330亿
具体内容：重庆引进“京东方”的液晶面板生产线，需要330
亿，融资方式是：（1）京东方增发100亿股股票，当时股票市场市 值2.1块一股，六七个重庆企业用210亿认购100亿股。（2）向银行 借120亿
第二部分：250亿引导资金组建800亿股权投资基金
具体内容：京东方股价升值，2.1块一股变成近5块一股，100
亿股赚了250亿，原来的210亿拿回去，赚来的250亿，建立高科技 战略新兴产业股权投资基金，作为LP，250亿放进去，另外吸引16 个国内比较重要的投资者，比如说中国人寿，国家开发银行，中国
社保基金会，还有各种金融机构出550亿，加在一起800亿。
第三部分：800亿股权基金带动2400亿资本金投入、3000亿银
行贷款
具体内容：投资项目按照企业与基金2:1的比例出资，800亿引
入1600亿，形成2400亿，银行贷款3000亿，形成5000多亿的投资。到2020年，产生1万亿产值。
来源：根据黄市长公开讲话整理
政府产业基金“明股实债”运作的风险
名股实债的定义
《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第4号-私募资产管理
计划投资房地产开发企业、项目》中规定,“名股实债，是指投资回报不与被投
资企业的经营业绩挂钩，不是根据企业的投资收益或亏损进行分配，而是向投 资者提供保本保收益承诺，根据约定定期向投资者支付固定收益，并在满足特定条件后由被投资企业赎回股权或者偿还本息的投资方式，常见形式包括回购、第三方收购、对赌、定期分红等。”
中基协的规定
（1）专业化经营要求;
（2）关于地产、产业引导、PPP这三类的投资
发改委和财政部的规定
（1）《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
（2）《政府投资基金暂行管理办法》
（3）《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
以“明股实债”运作的风险
以“明股实债”的方式完成投资存在诸多风险：
投资方以注册资本平价或象征性价格获得目标公司一定比例的股权
投资方以“名股实债”如果被认定为股权投资，则投资人不能主张还本付息，得不到定期收益，很多交易模式只采用大股东回购或人保模式，没有设置相应的资产做抵押或质押，在此交易模式下，投资方往往只享有收益，并不参与公司实际经营管理，这样投资方会对标的公司缺乏有效监管。
常见增信担保措施
一、基金产品端
结构化设置
差额利益补足情况
回购
二、投资端
抵押：提供土地或其他不动产抵押担保，并办理了抵押登记；
质押：股东以其持有的股权作为质押担保
人保：让股东提供连带责任担保
收益权 保证 回购 担保
运作过程中的固定收益与保底条款的效力
（1）认定合伙协议有效，而固定收益与保底条款无效；
（2）认定包含固定收益与保底条款的合伙协议“名为合伙，实为借贷”；
（3）普通合伙人承诺的固定收益保底条款有效；
（4）合伙人之外的第三方对特定合伙人承诺的固定收益与保底条款有效。
保本保收益的监管规则可参见以下文件
《合伙企业法》
《证券投资基金法》
《私募投资基金监督管理暂行办法》
《政府投资基金暂行管理办法》
《私募投资基金募集行为管理办法》
《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》