政府引导基金，只是一种约定俗成的称谓，没有统一的概念。2015 年 12 月，财政部在《政府投资基金暂行管理办法》中首次明确了政府投资基金的定义；2016 年 12 月，发改委在《关于印发<政府出资产业投资基金暂行办法>的通知》中明确政府出资产业投资基金的解释。综合相关文件，可总结为：政府引导基金又称创业引导基金，是由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。
一、政府引导基金的现状
（一）数量和规模
截至2021年末，各级政府共成立1,437只政府引导基金，累计规模24,666亿元，较2020年度设立数量和规模实现大幅增长，增幅分别达77%与207%。
（二）行政区域
2021年新设立的政府引导基金在级别分布上依然呈现“下沉式”的特点，以地市级、区县级为主，且大部分为直投模式且聚焦特定领域。其中：2021年新增省级政府引导基金规模为1,121亿元，较2020年上升了290.44%；市级政府引导基金规模为1,149亿元，较2020年上升了537.76%；区县级政府引导基金规模为238亿元，较2020年上升了10.10% 。
（三）投资方向
政府引导基金以产业基金为主，多以高端制造、生物医药、新能源等战略新兴产业为主。另外，在“双碳”战略下，有多支绿色产业领域的政府引导基金完成设立。
二、政府引导基金运作
（一）出资模式
政府投资基金的出资模式主要有：财政直接出资，政府平台公司代持和财政增资平台公司后再出资。
1.财政直接出资：由财政部门通过一般公共预算将资金直接出资。
2.平台公司代持出资：财政因为上年未报送预算资金，在设立引导基金时，不直接作为直接出资人，由政府平台公司代行出资义务。
3.财政增资政府平台公司后再出资：财政通过货币或实物资产对政府平台公司增资，再由政府平台公司出资。这种出资方式即可以扩大政府平台公司资产规模，优化财务报表，扩大融资规模，又能完成引导基金的出资义务。
（二）组织形式
2014年8月21日证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》，将私募投资基金分为契约型、合伙型及公司型三种组织形式。目前我国政府引导基金以有限合作制为主。
1.契约型：是指依据信托协议，通过发行受益凭证而组建的基金。这类基金由基金管理人、基金托管人和基金投资人三方共同订立一个信托投资契约。信托型基金因为本身不具备法律实体地位，其与基金管理人的关系为信托关系，因此在政府引导基金中目前还未有契约型基金。
2.合伙型：合伙型基金本身也不是一个法人主体，其执行事务合伙人为普通合伙人（GP），GP负责合伙事务并对基金承担无限责任。合伙型基金因为设立简单、税负轻、监管宽松而成为基金最为常见的组织形式。
3.公司型：是依据公司法成立的法人实体，公司型分为“有限责任公司”和“股份有限公司”两种形式，对于股权投资基金组织而言主要是有限责任制。投资人作为股东直接参与投资，以其出资额为限，对公司债务承担有限责任。相比较合伙型，公司型设立繁琐、税负重、监管严格。
（三）运营方式
政府引导基金的运营主要包含母基金直投、母子基金双层架构和母子基金加直投。
1.母基直投是指由母基金直接投资于目标项目。
2.母子基金双层架构：是指子基金由母基金全额或部分出资设立，这种模式充分撬动各层资金杠杆，最受市场欢迎。
3.母子基金加直投：是指在母子基金双层架构的基础上，规定在一定比例内，可直投目标项目。
（四）决策方式
一种情况是：政府引导基金设立投资决策委员负责基金投资决策，投资决策委员由政府相关部门人员组成，而管理公司负责做尽调、写文件；另一种政府投资基金设立与社会资本共同组成的投资决策委员会，政府部门会派出委员或者观察员，决策时拥有一票否决权。
三、政府引导基金存在问题和解决方案
（一）职责权限划分不明确
政府引导基金虽然不以营利为目的，但国有资产属性要求保值增值，所以在资产运营程序上流程繁杂。
要想突破现有的困境，必须首先明确政府与市场的边界，将政策重心放在创造良好营商环境、简化审批流程、完善配套资源等服务性工作中，将具体投资管理工作放权给市场。
（二）投资限制性条件多
政府引导基金作为社会资本与实体产业融合发展的催化剂，具有促进当地产业升级、补齐产业短板、加快产业聚集的导向作用。对反投比例和投资行业等方面都有较为严格的限制，造成资金效率低下，资金闲置问题突出。
只有适度降低反投比例，建立科学的容错和综合绩效评价机制，才能更好地发挥财政资金的杠杆效应。